Nicht alles, was hinkt, so weiß es der Volksmund, ist ein Vergleich. Das gilt auch in Bonn. Und überhaupt: Jeder Bonner weiß natürlich, dass die „Perle am Rhein“ unvergleichlich ist. Dennoch wird insbesondere in der hiesigen Lokalpolitik gerne ein Blick auf (vermeintlich) „vergleichbare“ Städte geworfen, etwa wenn es um Schwimmbäder, den öffentlichen Nahverkehr (ÖPNV), die Kulturausgaben, aber auch um öffentliche Toiletten geht. Die Zielrichtung ist meist ähnlich: Aufgrund ihrer Vergangenheit als Bundeshauptstadt stehe Bonn in all diesen Bereichen im Vergleich zu ähnlichen Städten gut da. Doch diese Annahme stimmt natürlich nur, wenn die jeweils verglichenen Städte wirklich vergleichbar sind.

Bildung eines sachgerechten Vergleichsmaßstabes

Oftmals wird die Vergleichbarkeit explizit, bisweilen aber wohl auch nur implizit ohne Offenlegung dieser Prämisse über die Einwohnerzahl hergestellt: Städte mit ähnlich vielen Einwohnern wie Bonn werden dann ohne weiteres als vergleichbar eingestuft. Zieht man die Zahlen des Statistischen Bundesamtes mit Stand Ende 2016 heran (Statistisches Bundesamt, Städte in Deutschland nach Fläche und Bevölkerung auf Grundlage des ZENSUS 2011 und Bevölkerungsdichte, 2018), dann ist Bonn mit 322 125 Einwohnern einerseits etwas kleiner als Bielefeld (333 451 Einwohner) und Wuppertal (352 390 Einwohner) und andererseits etwas größer als Münster (311 846 Einwohner) und Karlsruhe (309 999). Diese Städte würden sich daher als „vergleichbare“ Städte anbieten. Für einen Rückgriff auf die Einwohnerzahl spricht neben dem sehr einfachen Zugriff auf diesen Parameter, dass bei einer ähnlichen Einwohnerzahl auch in anderen Bereichen tendenziell  von ähnlichen Rahmenbedingungen auszugehen ist, etwa in Bezug auf die Zahl der benötigten kommunalen Einrichtungen.

Bei Lichte betrachtet ist ein alleiniger Rückgriff auf die Einwohnerzahl aber mit ganz erheblichen Unschärfen behaftet. Das lässt sich an einem einfachen Beispiel verdeutlichen: So haben Mecklenburg-Vorpommern (mit 1,6 Milionen Einwohnern) und München (mit etwas unter 1,5 Millionen Einwohnern) ähnliche Einwohnerzahlen. Dennoch ist evident, dass es kaum angängig wäre, etwa das ÖPNV-Angebot in Mecklenburg-Vorpommern als einem sehr dünn besiedelten Flächenbundesland mit dem ÖPNV-Angebot in der dicht besiedelten Metropole München zu vergleichen. Auch die Zahl der Schwimmbäder oder Kindergärten kann man hier kaum vergleichen, da es angesichts der erheblich weitflächigeren Siedlungsstruktur in Mecklenburg-Vorpommern nicht in erster Linie auf die Kapazität der jeweiligen Einrichtungen ankommt, sondern auf ihre räumliche Erreichbarkeit. Ganz offensichtlich können sich die infrastrukturellen Herausforderungen also auch bei einer ähnlichen Einwohnerzahl ganz erheblich unterscheiden. Das gilt aber nicht nur in dem auf die Spitze getriebenen Verhältnis zwischen einem Flächenland und einer Großstadt, sondern auch beim Vergleich zwischen zwei Städten. Auch hier kommt gerade der Bevölkerungsdichte und -verteilung eine wesentliche Bedeutung zu: Die Anzahl der notwendigen Einrichtungen und die Ausgestaltung des ÖPNV-Angebots etwa werden sich bei einer Stadt, die über ein weitgehend homogenes Stadtgebiet verfügt, von der Situation in einer Stadt unterscheiden, die über einen konzentrierten Stadtkern und – etwa durch Eingemeindungen entstandene – entferntere Außenbezirke mit eher dörflicher Struktur verfügt.

Dementsprechend ist beispielsweise auch im allgemeinen und sektoralen Wettbewerbsrecht anerkannt, dass bei einem Vergleich räumlich relevanter Märkte eine strukturelle Vergleichbarkeit sichergestellt sein muss, ggf. durch eine nachträgliche Anpassung der Parameter („Sicherheitszuschläge“) (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 1.4.2015 – Az. 6 C 36.13, Rn. 23). Worauf es für die strukturelle Vergleichbarkeit ankommt, hängt davon ab, in welcher Hinsicht man zwei Regionen miteinander vergleichen möchte. Oftmals kann es z. B. auf die naturräumliche Gliederung, auf die Bevölkerungsdichte und -verteilung ankommen (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 10.12.2014 – Az. 6 C 18.13, Rn. 35). Aber auch andere Aspekte können für den konkreten Vergleich von Bedeutung sein. Eigentlich bedürfte es daher für jeden „Städtevergleich“ einer Definition der im jeweiligen Fall relevanten Strukturparameter, die dann für die einzelnen Städte empirisch zu ermitteln und ggf. durch Sicherheitszuschläge zu korrigieren wären. Dieser Aufwand ist für gewöhnliche kommunalpolitische Diskussionen ersichtlich zu hoch. Genauso evident ist aber auch, dass der in der Praxis verbreitete Rückgriff alleine auf die Einwohnerzahl deutlich zu kurz greift. Entsprechende Vergleiche hinken nicht nur. Sie sind von vornherein nutzlos.

Es bedarf daher einer Lösung, die einerseits den Schwächen einer reinen Fokussierung auf die Einwohnerzahl entgegenwirkt, andererseits aber auch praktikabel bleibt. Hierfür bietet sich der ergänzende Rückgriff auf den bereits oben belasteten Parameter der Bevölkerungsdichte an. Bei Städten, die sowohl hinsichtlich der Einwohnerzahl als auch hinsichtlich der Bevölkerungsdichte ähnlich sind, spricht weitaus mehr für eine strukturelle Vergleichbarkeit als bei einer bloßen Auswahl anhand der Einwohnerzahl. Natürlich bleibt es auch bei einem solchen zusätzlichen Vergleichsparameter bei einer sehr groben Pauschalierung, so dass die verglichenen Städte also in Wirklichkeit unter Umständen strukturell nur wenig vergleichbar sind. Dieses Unsicherheitsrisiko ist jedoch der kaum zu vermeidende Preis für die notwendige Praktikabilität. Vor allem aber ist es eben bei einer zusätzlichen Betrachtung der Bevölkerungsdichte tendenziell wesentlich geringer als bei einem alleinigen Blick auf die Einwohnerzahl.

Als einfach zu handhabender und dennoch der alleinigen Betrachtung der Einwohnerzahl deutlich überlegener Vergleichsmaßstab soll daher im Folgenden eine Kombination aus Einwohnerzahl und Bevölkerungsdichte herangezogen werden. Dabei soll die Vergleichsgruppe aus denjenigen Städten gebildet werden, deren Einwohnerzahl und Bevölkerungsdichte sich um maximal 15 % von der Einwohnerzahl Bonns unterscheiden. Der Schwellenwert von 15 % ist dabei gegriffen und basiert im Wesentlichen auf der Erwägung, dass sich im Ergebnis eine nicht zu kleine, aber auch nicht zu große (und damit wieder zu heterogene) Vergleichsgruppe ergeben soll. Ausgehend von einer Einwohnerzahl von 322 125 und einer Bevölkerungsdichte von 2 284 Einwohnern pro Quadratkilometer sind auf dieser Grundlage die Städte mit Bonn vergleichbar,  deren Einwohnerzahl zwischen 273 806 und 370 443 bewegt und die eine Bevölkerungsdichte zwischen 1 941 und 2 626 Einwohnern pro Quadratkilometern aufweisen.

Das erste Kriterium erfüllen den Zahlen des Statistischen Bundesamts zufolge die Städte Wiesbaden, Augsburg, Mannheim, Karlsruhe, Münster, Bielefeld, Wuppertal und Bochum. Von diesen Städten entsprechen dann jedoch nur noch die Städte Augsburg, Mannheim, Wuppertal und Bochum dem zweiten Kriterium. Insbesondere die verbreitet zum Vergleich herangezogene Stadt Münster erweist sich demgegenüber mit einer Bevölkerungsdichte von weniger als der Hälfte der Bevölkerungsdichte Bonns als untauglicher Referenzmaßstab.

Praktische Auswirkungen

Abschließend sollen anhand einiger beispielhaft ausgewählter Städtevergleiche, die in der Bonner Kommunalpolitik bisweilen angestellt werden, kurz die Konsequenzen der vorstehenden Erwägungen verdeutlicht werden. Dabei muss allerdings einleitend darauf hingewiesen werden, dass z. B. ein Vergleich der Anzahl kommunaler Einrichtungen unabhängig von der Frage der Vergleichsgruppe von vornherein vereinfachend ist. Um zu belastbaren Erkenntnissen zu kommen, bedürfte es gegebenenfalls einer zusätzlichen Betrachtung der Kapazität und des Leistungsangebots, wobei jedoch auch die Zahl der Einrichtungen als Tendenzparameter für die Erreichbarkeit bedeutsam bliebe. In der Praxis wird auf solche zusätzlichen Differenzierungen jedoch gerne verzichtet. Und sie sollen auch vorliegend unterbleiben, so dass die nachfolgende Darstellung von vornherein nur als sehr grobe Tendenzabschätzung zu verstehen ist. Sie dient in erster Linie dazu, die Belastbarkeit tatsächlich vorgenommener Städtevergleich zu überprüfen, die ihrerseits in aller Regel auch nicht entsprechend differenziert sind.

Schwimmbäder

Ein Thema, das seit Jahren die Bonner Lokalpolitik bewegt, ist die Neuordnung der hiesigen Bäderlandschaft. Ohne die Einzelheiten dieser Diskussion hier im Einzelnen aufdröseln zu wollen, wird dabei bisweilen behauptet, Bonn habe sich an „alle Annehmlichkeiten gewöhnt, die es üblicherweise in einer Stadt mit 320 000 Einwohnern sonst nicht in dieser Fülle gibt, wie zum Beispiel … 11 Schwimmbäder“; Bonn habe, wie man es auch zähle, „gemessen an seiner Einwohnerzahl … viele Schwimmbecken“ (so der ehemalige Oberbürgermeister Nimptsch, Veränderungen, 2015, S. 22 und 55). Und in einem Beitrag des Deutschlandfunks wurde ebenfalls behauptet, Bonn habe „auch mehr Schwimmbäder“ als „Städte vergleichbarer Größe“ (Deutschlandfunk-Beitrag „Am Rande der Pleite“ v. 17.11.2014) . Diesen Aussagen liegt somit ein Vergleich mit Städten mit ähnlicher Einwohnerzahl zugrunde, also ein von vornherein untauglicher Vergleichsmaßstab. Vergleicht man Bonn insoweit demgegenüber mit der oben herausgearbeiteten Vergleichsgruppe, ergibt sich folgendes Bild (wobei die Klammerangaben vom Fortbetrieb des mittlerweile geschlossenen Kurfürstenbads ausgehen), wobei im Folgenden die reinen Schulbäder außer Betracht bleiben, da sie der Nutzung durch die Öffentlichkeit nicht zur Verfügung stehen:

Augsburg Mannheim Bonn Wuppertal Bochum
Hallenbäder 4 5 2 (3) 5 1
Freibäder 5 4 5 1 2
Kombinierte Bäder
(Hallen- und Freibad)		 0 0 1 0 4
Vereinsbäder n. b. 2 1 6 n. b.
Gesamt 9 11 9 (10) 12 7

Im Vergleich mit ähnlichen Städten kann also keine Rede davon sein, dass Bonn über besonders viele Schwimmbecken verfüge und sich außergewöhnliche Annehmlichkeiten leiste. Vielmehr hat Bonn, blickt man auf die ganzjährig nutzbaren Hallenbäder, wie auch Augsburg sogar ein Bad weniger als Mannheim, Wuppertal und Bochum. Das Bild mag sich ändern (oder auch nicht), wenn man andere Parameter wie die Wasserfläche, die Öffnungszeiten, die Preise oder sonstige Leistungsmerkmale einbezieht. Aber rein auf die Zahl der Schwimmbäder bezogen entspricht die Bäderlandschaft Bonns derjenigen grundsätzlich vergleichbarer Städte. Interessanterweise gilt die Aussage erst recht mit Blick auf die allein mit Blick auf die Einwohnerzahl besonders gut mit Bonn (Rang 19) vergleichbaren Städte Mannheim (Rang 22) und Wuppertal (Rang 17): Diese verfügen beide über mehr Bäder als Bonn. Das weckt Zweifel, dass selbst die auf Grundlage des unzureichenden Vergleichsmaßstabs der Einwohnerzahl getroffene Behauptung von einer überdurchschnittlichen Bäderzahl in Bonn zutreffend ist.

Öffentliche Toiletten

Derzeit wird in Bonn ein Toilettenkonzept erarbeitet, was auch im Zusammenhang mit meinem Beitrag zum Bürgerhaushalt aus dem Jahr 2016 steht. Zur Beurteilung der Frage, ob in Bonn eine Unterversorgung mit öffentlichen Toiletten besteht, hat die Verwaltung einen Vergleich mit „Städten in NRW mit ähnlicher Einwohnerzahl“ angestellt und in diesen Aachen, Münster, Bielefeld, Wuppertal und Bochum einbezogen (Drs. 1810716, S. 3). Auch hier wurde also wieder auf das unzureichende Kriterium der Einwohnerzahl zurückgegriffen (das die Verwaltung im konkreten Vergleich dann aber auch um die Zahl der Stadtbezirke ergänzt hat). Demzufolge wurden mit Aachen, Münster und Bielefeld drei Städte herangezogen, die sich von der Bevölkerungsdichte deutlich von Bonn unterscheiden, was sie für einen sachgerechten Vergleich – etwa mit Blick auf die Erreichbarkeit der Toilettenanlagen – disqualifiziert. Blickt man auf die oben herausgearbeitete Vergleichsgruppe, ergibt sich folgendes Bild, wobei der Wert in Klammer die Zahl der in Betrieb befindlichen Anlagen wiedergibt (soweit bekannt) und einschränkend anzuführen ist, dass nicht bei allen Angaben klar ist, ob Toiletten oder Toilettenstandorte erfasst sind:

Augsburg Mannheim Bonn Wuppertal Bochum
Zahl der öffentlichen Toilettenstandorte
 13 (11) 36 (27) 16
 12 13

Hier war die Heranziehung eines falschen Vergleichsmaßstabs somit nicht von Bedeutung für das Ergebnis (das sich natürlich bei Einbeziehung weiterer Parameter wie Barrierefreiheit, Reinigungszustand, Kostenfreiheit usw. auch ändern kann): Im Vergleich mit ähnlichen Städten ist für Bonn – von der Ausnahme Mannheim abgesehen – keine Unterversorgung mit öffentlichen Toiletten zu konstatieren.

Allerdings stellt sich hier die weitere Frage, inwieweit ein solcher Vergleich überhaupt sinnvoll ist: In all diesen Städten wird vielmehr in der Lokalpolitik diskutiert, ob es nicht zusätzlicher öffentlicher Toiletten bedarf:

Der „Toilettenvergleich“ zeigt also, dass ein Vergleich zwar in der Sache grundsätzlich zutreffend sein kann, deshalb aber noch nicht per se sinnvoll ist. Wenn die Situation auch in vergleichbaren Städten unzureichend ist, kann der Städtevergleich nicht dazu führen, einen Handlungsbedarf zu verneinen.

Bibliotheksstandorte

Vor einigen Jahren wurde auch über die Zahl der Bibliotheksstandorte bzw. Stadtteilbibliotheken diskutiert, bis in der Folge der Betrieb mehrerer Stadtteilbibliotheken ehrenamtlich organisiert wurde. Auch seinerzeit wurde behauptet, mit den damals zehn Standorten verfüge Bonn „im Schnitt über mehr Standorte als Bibliotheken in vergleichbaren Städten“ („Bonn macht mit“-Verwaltungsvorschlag v. 14.11.2014). Auch dies wurde z. T. „gemessen an seiner Einwohnerzahl“ bewertet (so erneut der ehemalige Oberbürgermeister Nimptsch, Veränderungen, 2015, S. 22). Damit wurde hier ebenfalls ein untauglicher Vergleichsmaßstab bemüht. Betrachtet man demgegenüber die oben herausgearbeitete Vergleichsgruppe, ergibt sich folgendes Bild, wobei in Klammern die Zahl der zur Zeit der damaligen Diskussion noch vorhandenen Standorte wiedergegeben wird:

Augsburg Mannheim Bonn Wuppertal Bochum
Zahl der Bibliotheksstandorte
 5 14 9 (10)
 10 7

Zieht man (besser) vergleichbare Städte zum Vergleich heran, zeigt sich somit, dass Bonn im Schnitt nicht besser als diese Städte mit Bibliotheksstandorten ausgestattet ist. Im Gegenteil: Gerade die beiden hinsichtlich der Einwohnerzahl näher an Bonn liegenden Städte haben mindestens genauso viele bzw. im Falle der kleineren Stadt Mannheim sogar mehr Bibliotheksstandorte als Bonn. Erneut gibt der Vergleich – so oder so – natürlich nur einen Ausschnitt des gesamten Bildes, das gegebenenfalls noch um Parameter zum Buchbestand, zu den Öffnungszeiten und weiteren Aspekten zu ergänzen wäre. Bezogen auf den in der Vergangenheit bemühten einfachen Vergleich mit der Zahl der Bibliotheksstandorte ist es jedoch schlichtweg unzutreffend, hier das Bild einer besonders guten Ausstattung Bonns zu zeichnen.

Fazit

Städtevergleiche sind grundsätzlich von begrenztem Nutzen, da sie nur den Ist-Zustand abbilden können, nicht aber den politisch wünschenswerten bzw. notwendigen Zustand. (Vereinfacht formuliert: Nur weil auch in vergleichbaren Städten die Versorgung schlecht ist, kann das schwerlich eine Rechtfertigung dafür sein, ein schlechtes Versorgungsniveau beizubehalten.) Lässt man sich aber auf einen solchen Vergleich ein, ist es jedenfalls untauglich, allein Städte mit ähnlicher Einwohnerzahl heranzuziehen. Eine weitaus realistischere Perspektive erhält man, wenn man als zusätzliches Kriterium die Bevölkerungsdichte anlegt. Auf dieser Grundlage – die natürlich ihrerseits noch offen für weitere Verfeinerungen ist – wäre Bonn insbesondere mit Augsburg, Mannheim, Wuppertal und Bochum zu vergleichen, nicht dagegen mit der oftmals für vergleichbar erachteten Stadt Münster,  die zwar eine ähnliche Einwohnerzahl, aber eine weitaus geringere Bevölkerungsdichte aufweist.

Damit erweisen sich zahlreiche Städtevergleiche, die in den letzten Jahren in der Bonner Lokalpolitik bemüht wurden, als von vornherein nicht haltbar, da sie lediglich auf der Betrachtung von Städten mit ähnlicher Einwohnerzahl beruhen. Zieht man demgegenüber die vier genannten Vergleichsstädte heran, zeigt sich, dass Bonn gerade bei der Zahl öffentlicher Schwimmbäder und bei Bibliotheksstandorten nicht – wie verbreitet angenommen – überdurchschnittlich oder sogar weit überdurchschnittlich gut ausgestattet ist. Im Gegenteil erweist sich die diesbezügliche öffentliche Infrastruktur in Bonn als absolut durchschnittlich. Jedenfalls aus einem bloßen Vergleich der Standorte lassen sich damit eine Überversorgung der Bonner Bevölkerung  und hieraus folgende Einsparpotentiale nicht begründen. Entsprechende Argumentationsansätze sind daher schon im Ausgangspunkt unsubstantiiert.

 

 

 

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Andreas Blohm
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Andreas Blohm

Lebt als Vater von drei Kindern und arbeitet als Volljurist in Bonn. Politisch und musikalisch gleichermaßen interessiert wie untalentiert. Bloggt hier unregelmäßig über Banales und Basales.